一、背景

目前，我國電力發展面臨雙重壓力。一是二氧化碳減排的壓力，二氧化碳排放的最大來源是化石能源燃燒，其中一半以上煤炭用于發電和發熱，電力行業二氧化碳排放占全國二氧化碳排放總量的40%以上，是二氧化碳排放的最大單一來源。二是用電量增長的壓力，我國是世界上最大的發展中國家，仍處于城鎮化、工業化階段，發展離不開能源增長特別是電力增長。我國的能源資源享賦特點是富煤少油貧氣，以往主要通過發屬煤電來解決電力供應問題，而新的發展階段必須探索新的發展道路。

我國富煤貧油少氣的能源資源稟賦及全球最大的電力消費國特點，決定了無法通過建設高比例天然氣發電機組消納風電和太陽能發電。為此，2021年10月，國家發改委和國家能源局聯合發布了《全國煤電機組改造升級實施方案》，推動煤電行業實施節能降耗改造、供熱改造和靈活性改造制造的“三改”聯動。積極推進煤電“三改聯動”是新時期煤電實現高質量轉型發展的必然要求，是我國構建新型電力系統、支撐新能源發展的重要基礎，也是能源電力行業踐行“雙碳”目標的關鍵舉措。

二、定義

“三改聯動”主要指的是煤電行業實施的節能降耗改造、供熱改造和靈活性改造制造。

1.節能降耗改造。對供電煤耗在300克標準煤/千瓦時以上的煤電機組，加快創造條件實施節能改造；對無法改造的機組逐步淘汰關停，并視情況將具備條件的轉為應急備用電源。“十四五”期間改造規模不低于3.5億千瓦。

2.供熱改造。鼓勵現有燃煤發電機組替代供熱，積極關停采暖和工業供汽小鍋爐，對具備供熱條件的純凝機組開展供熱改造，在落實熱負荷需求的前提下，“十四五”期間改造規模力爭達到5000萬千瓦。

3.靈活性改造制造。存量煤電機組靈活性改造應改盡改，“十四五”期間完成2億千瓦，增加系統調節能力3000—4000萬千瓦，促進清潔能源消納。“十四五”期間，實現煤電機組靈活制造規模1.5億千瓦。

三、改造內容

1.節能降耗改造

（1）開展汽輪機通流改造。重點針對服役時間較長、通流效率低、熱耗高的60萬千瓦及以下等級亞臨界、超臨界機組，推廣采用汽輪機通流部分改造技術，因廠制宜開展綜合性、系統性節能改造，改造后供電煤耗力爭達到同類型機組先進水平。

（2）開展鍋爐和汽輪機冷端余熱深度利用改造。大力推廣煤電機組冷端優化和煙氣余熱深度利用技術。鼓勵采取成熟適用的改造措施，提高機組運行真空，提升節能提效水平。鼓勵現役機組應用煙氣余熱深度利用技術。

（3）開展煤電機組能量梯級利用改造。鼓勵有條件的機組結合實際情況對鍋爐尾部煙氣余熱利用系統與鍋爐本體煙風系統、汽機熱力系統等進行綜合集成優化。

（4）探索高溫亞臨界綜合升級改造。探索創新煤電機組節能改造技術，及時總結高溫亞臨界綜合升級改造示范項目先進經驗，適時向全國推廣應用。梳理排查具備改造條件的亞臨界煤電機組，統籌銜接上下游設備供應能力和電力電量供需平衡，科學制定改造實施方案，有序推進高溫亞臨界綜合升級改造。

2.供熱改造

（1）拓展集中式供熱需求。整合供熱資源，支持配套熱網工程建設和老舊管網改造工程，加快推進供熱區域熱網互聯互通，盡早實現各類熱源聯網運行，充分發揮熱電聯產機組供熱能力。同步推進小熱電機組科學整合，鼓勵有條件的地區通過替代建設高效清潔供熱熱源等方式，逐步淘汰單機容量小、能耗高、污染重的燃煤小熱電機組。

（2）推動具備條件的純凝機組開展熱電聯產改造。優先對城市或工業園區周邊具備改造條件且運行未滿15年的在役純凝發電機組實施采暖供熱改造。因廠制宜采用打孔抽氣、低真空供熱、循環水余熱利用等成熟適用技術，鼓勵具備條件的機組改造為背壓熱電聯產機組，加大力度推廣應用工業余熱供熱、熱泵供熱等先進供熱技術。

（3）優化已投產熱電聯產機組運行。鼓勵對熱電聯產機組實施技術改造，充分回收利用電廠余熱，進一步提高供熱能力，滿足新增熱負荷需求。繼續實施煤電機組靈活性制造和靈活性改造，綜合考慮技術可行性、經濟性和運行安全性，現役機組靈活性改造后，最小發電出力達到30%左右額定負荷。

3.靈活性改造制造

新建機組全部實現靈活性制造。新建煤電機組純凝工況調峰能力的一般化要求為最小發電出力達到35%額定負荷，采暖熱電機組在供熱期運行時要通過熱電解耦力爭實現單日6h最小發電出力達到40%額定負荷的調峰能力，其他類型機組應采取措施盡量降低最小發電出力。

現役機組靈活性改造應改盡改。純凝工況調峰能力的一般要求為最小發電出力達到35%額定負荷，采暖熱電機組在供熱期運行時要通過熱電解耦力爭實現單日6h最小發電出力達到40%額定負荷的調峰能力。

四、建設資金來源

根據相關政策整理，“三聯改動”項目可申請以下五類資金作為項目建設資金來源：

1.地方政府專項債券資金

2025年，國家發改委已明確將“煤電行業轉型升級（含“三改聯動”）、煤電機組節能降碳改造”作為地方政府專項債券支持的投向領域，因此“三改聯動”項目可以以此投向領域申請專項債券資金。

2.超長期特別國債資金

煤電行業“三改聯動”的主要目的就是通過節能降碳改造降低煤耗和排放，供熱改造提升能源利用效率，靈活性改造增強調峰能力，推動煤電從主力電源向調節電源轉型，在保障能源安全的同時支持可再生能源發展，助力實現“雙碳”目標。因此可以以“重點領域節能降碳改造”作為投向領域申請超長期特別國債資金。

3.中央預算內投資

根據國家發展和改革委員會發布的《節能降碳中央預算內投資專項管理辦法》明確支持“重點行業和重點領域節能降碳項目”，其主要支持電力、鋼鐵、有色、機械等重點行業重點領域節能降碳改造，供熱基礎設施節能升級改造與綜合能效提升，中央和國家機關節能改造等。該辦法明確該類項目支持的資金比例為“支持資金按不超過項目總投資的20%控制，單個項目支持資金原則上不超過 1 億元”。煤電“三聯改造”項目建設內容符合“重點領域的節能降碳改造”和“供熱基礎設施節能升級改造與綜合能效提升”領域，故可以選擇其中一個領域作為投向領域申請中央預算內資金。

4.市場化融資

“三聯改造”項目可申請政策性銀行低息貸款、中國人民銀行科技創新和技術改造再貸款（重點支持包括煤電行業在內的設備更新和技術改造）、商業銀行綠色信貸、綠色債券（如碳中和債）等作為項目建設資金來源。

5.企業自籌

五、相關案例

1.國家能源集團宿遷電廠二期“三改聯動”示范工程

項目總投資：18.6億元

資金來源：超長期特別國債9.3億元（2024年首批）；企業自籌6.3億元；江蘇省綠色轉型基金3億元。

建設內容：節能降碳改造包括汽輪機通流改造（進口壓力26MPa/600℃→29MPa/620℃）和鍋爐智能燃燒系統（降低煤耗12g/kWh）；供熱改造包括新增2×200t/h工業蒸汽裝置和城區供熱管網延伸15公里；靈活性改造包括40MW/80MWh熔鹽儲熱系統和低壓缸切缸改造（最低負荷率18%）。

收益來源：節煤收益、調峰輔助服務、工業蒸汽銷售、碳減排收益等。

2.華電章丘電廠630MW機組綜合提升項目

項目總投資：7.85億元

資金來源：特別國債4.7億元（2023年第三批）；山東省財政補貼1.2億元；華電集團資本金1.95億元。

建設內容：一是深度調峰改造，加裝35MW電極鍋爐，鍋爐穩燃系統升級（可摻燒30%生物質）；二是余熱梯級利用，煙氣余熱回收裝置（排煙溫度由135℃降至85℃），循環水余熱供暖系統（增加供熱能力200MW）；三是數字化管控平臺，智能DCS控制系統，數字孿生仿真系統。

收益來源：調峰補償、供熱增收、生物質補貼、運維成本節約等。

六、注意事項

根據2024-2025年國家發改委、能源局及地方政策文件，煤電行業“三改聯動”項目申請超長期特別國債資金需要注意以下幾點：

1.改造范圍。必須同時涵蓋“節能降碳、供熱、靈活性改造”內容，單項改造不再受理。優先支持“生物質摻燒（≥10%）、綠氨摻燒（≥10%）、碳捕集（CCUS）”等低碳技術耦合項目。

2.機組條件。機組剩余壽命≥15年，且綜合經濟性良好。新機組需已納入國家規劃，存量機組需滿足“供電煤耗≤285g/kWh”（2024年標準）。

3.降碳目標。2025年項目要較2023年同類機組“碳排放降低20%”以上。 2027年項目碳排放需“降低50%”，接近天然氣機組水平。

4.資金支持方式與比例。國債支持比例通常覆蓋總投資的40%-60%，最高可達50%-70%（如內蒙古綠氨摻燒項目）。剩余資金需通過企業自籌、綠色信貸、地方財政補貼等方式補充。優先支持“兩個聯營”項目（煤電與可再生能源聯營、煤炭與煤電聯營）和“沙漠/戈壁風光大基地配套煤電”項目的低碳化改造。

5.收益測算。收益來源需明確節能收益（如煤耗降低節省成本）、調峰輔助服務收入（如參與電力市場深度調峰）、供熱/工業蒸汽銷售（如熱電聯產增收）、碳減排收益（如CCER交易、綠電溢價）。

6.自2024年起，項目需配套“智能管控平臺”，且投資占比需≥8%。

七、總結

“三改聯動”的提出是中國在能源轉型和“雙碳”目標背景下推動煤電行業高質量發展的必然選擇。隨著可再生能源占比快速提升，煤電需從主力電源轉向調節電源，通過節能降碳改造降低煤耗和排放，供熱改造提升綜合能效并替代分散小鍋爐，靈活性改造增強調峰能力以支撐新能源消納。這一系統性改造既能避免煤電過早退役導致的資產擱淺，又能顯著提升電廠經濟性，同時減少污染排放、保障能源安全，是實現電力系統清潔低碳、安全高效轉型的關鍵路徑。