上海發展研究基金會和上海社會科學界聯合會最近舉辦了第152期上海發展沙龍，中美綠色基金董事長、原國家發展和改革委員會發展規劃司司長徐林先生作了題為“關于‘十四五’規劃的幾點思考”的演講，以下是演講的主要內容。
 

 

一．外部環境的巨大變化

我們現在面臨百年未有之大變局，表現在以下幾個方面。

第一，美國主導維護國際秩序的能力和意愿在下降。美國感覺在當前條件下，再按過去的模式走下去，它的能力不行了，能力不行意愿就會下降。

第二，美國現在對其主導建立的二戰之后的國際體系不滿。美國從聯合國的人權組織、教科文組織等退出來，因為在聯合國體制下它很難貫徹自己的意圖。特朗普也對北約不滿，覺得美國的付出太多，要求北約成員國承擔更多責任。

第三，現在西方國家不是鐵板一塊了。歐洲、日本對中國在貿易問題上的做法和美國是有區別的。西方國家在其他一些政治問題上，與美國的立場也不都是一樣的。

第四，中國在過去幾十年里迅速崛起，影響力上升，確實導致很多國家不適應。美國在過去歷史上從未遇到過如此大的一個國家，追它追得這么緊，跟它的實力差距在不斷縮小。

第五，美國確實強化了對中國的防范和遏制。美國和中國作為第一和第二大國，在戰略上一定是一種博弈的關系，戰略博弈不意味著一定是敵人。如果把美國作為敵人對待，可能會使中美關系朝著一種更不健康或更危險的方向發展下去。

第六，國際體系未來肯定會面臨改革和重組。對中國來說，是挑戰，也是機會。我們面臨的所謂百年未有之大變局，核心是圍繞中美關系展開的，這是一個非常復雜的、非常全面的變化，很大的程度上，更可能是一種不利的影響。

二．確定“十四五”合理目標

從供給側宏觀模型分析，中國的潛在經濟增長率具有下降趨勢，假定勞動參與率和勞動生產率增速基本穩定，未來5-10年潛在經濟增長率會下降至5%-6%之間。

從供給側部門增長模型分析，過去五年，制造業傳統部門和農業生產增速比較穩定甚至有所下降。新興部門或新經濟部門增速較高，甚至超過兩位數，但都是小部門。服務業增速明顯快于工業和農業，需求增長的收入彈性很高,服務業是未來的希望。

從需求側增長模型分析，消費增速由兩位數下降到8%左右；固定資產投資逐年下降至不到6%，投資邊際回報下降會導致投資增速進一步下降；凈出口因貿易環境和條件惡化，面臨外部環境不確定性和內部成本上升壓力，對增長的貢獻總體呈現下降趨勢。支撐經濟增長的三大需求動力正在逐漸弱化。
 

綜合供需兩側宏觀模型分析結果，“十四五”規劃的預期目標區間為5%-6%是合理的。過高預期不利于降低杠桿率，還會引導地方規劃提高整體預期目標水平，對規劃實施構成不必要的壓力。

在制定十三五規劃時，我們曾想通過供給側結構性改革降低宏觀杠桿率，但是這個目標沒有實現。所以十四五時應該吸取這個教訓，中國的杠桿率如果進一步提高，早晚是要買單的。因為這種債務問題，在不斷上升之后，不通過破壞性的債務危機和金融危機是不可能解決的。

以往中央的目標定了之后，一般地方的做法都是在那個基礎上再往上碼一點。尤其是西部地區，它不光要跟國家對比，還要跟東部比，它覺得要是比東部低了，就沒法縮小差距了。地方都是這么考慮問題的。如果國家的預期增長目標定得太高，會形成一個不太好的引導，水漲船高，這樣會導致日常經濟運行崩得比較緊，壓力比較大。

三．穩定“十四五”經濟增長的舉措

（一）推進供給側結構性改革的舉措

1.努力穩定勞動力供給：延長退休時間、讓進城農民工落戶、讓退休官員更好發揮作用、適度鼓勵年輕人生育。要讓那些進城務工的農民工盡可能都落戶。重慶曾落戶本地農民300萬人，結果是重慶很多代工的筆記本電腦生產線在初五就可以開工，因為工廠里都是本地的工人。但在廣東的工廠到大年十五還復不了工，因為很多人回家過年了。

2.提高勞動力素質和質量：強化教育和培訓，提倡專業精神，提高技術工人的待遇和地位，強化培育新型職業工人和農民，增強學校辦學自主權。學校如果沒有辦學自主權，就無法根據整個社會和市場對人才的需要，調整其專業和課程設置。現在什么都得教育部管著，這個體制非常機械，非常僵化，不適應提高勞動力素質和質量的要求。

3.強化技術創新能力建設：提高產品和服務質量，強化政府研發投入，更好激勵企業加大研發投入，促進對核心產品和技術的進口替代，推進研發領域的國際合作。美國的整個研發投入里政府占30%，而且多用于基礎性研究和原創性研究；中國政府的投入只占20%，在基礎研究和原創研究方面投入不足。

4.推進市場化和法治化改革：更好保護各類產權，依法行使政府管制職責，降低制度性交易成本，從長計議解決好主流意識形態與經濟基礎以民營為主之間的結構性矛盾，從根本上改善營商環境。

5.深度推進全方位對外開放，不僅僅是貨物與服務的市場準入開放，還包括資源的全球化配置與利益的全球化分布，特別是制度和相關體制機制與國際規則的進一步接軌，積極主動參與國際規則的制定。我們加入WTO時說的最多的一句話是“與國際慣例接軌”，但是現在這話已經不怎么說了。

6.強化國際化大都市發展，不能害怕大都市，國際化大都市是一國參與國際競爭的主體，以一線城市為重點，培育全面參與國際競爭與合作的城市載體。大城市之所以有魅力，是因為城市規模大了之后，任何一個領域都很容易實現規模經濟，所以就會有專業分工，就會產生各種各樣的創業和就業機會，你要是把大城市的規模優勢弄掉，或者把人趕走，實際上就把很多創業和就業的機會抹煞了。

7.優化能源結構并強化節能，我國人均能源消費會接近日本德國水平，但必須通過強化節能和新能源開發，降低能源消耗導致的排放問題，通過電能和氫能替代，降低原油天然氣對外依存度，強化能源的國內安全保障。

（二）穩定與擴大需求側的舉措

1.基于就業和收入預期穩定的內需擴大：消費需求是就業和收入的函數，必須改善就業環境、降低企業稅費負擔（系統性財稅體制改革）、增加社會保障支出，增加居民可支配收入，政府必須帶頭過緊日子。我們現在一年國家財政總收入是20萬億。如果我們把浪費減少一點，把那些錦上添花的項目少做一點，可以省出很多的錢。

2.基于深度城市化的城鄉融合發展：讓進城農民工和城市間流動就業人口獲得就業居住所在地戶籍并享受均等化公共服務，穩定他們未來收入預期，滿足城市購房購車的不合理規定，有利于穩定擴大消費支出。改進房地產調控政策，讓正常住房需求得到更好滿足。現在農民工有2.7億。流動就業的有8千到9千萬人，這些人長期處在一種流動的不穩定的狀態，他們在城市感到受歧視，這是極不穩定的社會，如果這些人穩定下來，會是一個很穩定很強有力的消費群體。

3.基于宏觀審慎的財政貨幣政策：外部需求發生劇烈萎縮時，實施必要的財政刺激避免大幅經濟動蕩。優化支出結構，增加對人的支出而非簡單擴大基礎設施投資。貨幣政策保持中性，為金融市場提供穩定的流動性支持，維持利率和融資成本的基本穩定，防止債務杠桿率持續提高。

4.基于深化開放和全球化的出口穩定增長：政府要努力為企業營造公平穩定友好的貿易環境，繼續擴大產品和服務市場的對外開放，與主要貿易伙伴形成更緊密的利益關系，推進更加穩定的多邊、區域和雙邊自由貿易制度安排。

5.基于城市群和都市圈的區域協調發展。改變以四大板塊為格局的區域發展戰略和政策，以促進城市群和都市圈協調發展為格局推進區域協調發展。為改變南北差距擴大趨勢，實施環渤海灣大灣區綠色創新發展國家戰略。中國過去的區域戰略，先是西部大開發，后來是東北老工業基地振興，后來又有了中部崛起，最后又是東部地區率先實現現代化，我們叫四大板塊。這種大尺度的、大坐標的區域戰略，意義是不大的。我們應該基于城市群和都市圈的協調發展，中國今后城市化率還會進一步提高，我估計到2035年的時候，中國的城市化率應該在75%到80%之間。中國的城市人口，80%應該都會在20個左右的城市圈和都市圈地區。

6、基于可持續發展的綠色低碳創新。面對全球和國內日益上升的綠色低碳需求，通過產權激勵、技術創新、綠色金融、綠色交易等綠色發展機制的完善推動綠色低碳發展，使綠色成為中國經濟發展新動能。有的地方為了改善生態，把一片山包給一個私人投資者，他做得很好之后就形成了資產了。這些資產的價值是會外溢的，環境好了，周邊土地拍賣的價格就會明顯提高，這種價值是可以交易的。我們要把這種制度建立起來，這樣的話，中國的綠色可持續發展，就會有更多的人愿意去做，有更多的人愿意去投資。

（三）總體結論

只要執政黨和政府保持足夠的戰略定力，堅持市場化改革和全方位開放的大方向不變，實施以全方位創新為核心的供給側結構性改革，推進科技創新和體制機制創新雙輪驅動，輔以有效的短期宏觀調節政策，形成供給側和需求側相結合的合理政策和改革組合，更好激勵經濟主體創新創業，我們就可以有效應對外部環境的大變局，真正做好自己的事情，用10年左右時間成功跨越中等收入階段，穩穩進入世界銀行標準確定的高收入國家行列。