浙江省全域土地綜合整治的激勵機制和4大運作模式本文以浙江省為典型地區(qū)，分析了全域土地綜合整治的激勵機制、創(chuàng)新政策、收益分配機制以及典型操作模式，闡述了其通過以經(jīng)濟目標(biāo)實現(xiàn)帶動社會綜合目標(biāo)完成的內(nèi)生型、可持續(xù)的動力機制。在當(dāng)前嚴(yán)控政府債務(wù)、土地整治資金短缺的形勢下，如何實現(xiàn)更為有效的激勵機制、選擇切實可行的推進模式，更好地激勵和推動基層政府實施全域土地綜合整治，亟待思考。

 

　　浙江省全域土地綜合整治的激勵政策創(chuàng)新

 

　　傳統(tǒng)的土地整治政策多以增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量作為主要目標(biāo)，同時輔以提升農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模。但由于土地整治項目以財政投入為主，且農(nóng)業(yè)附加值低，地方政府推動土地整治的意愿明顯不足。浙江省在制定全域土地綜合整治政策時，構(gòu)建了可持續(xù)、可循環(huán)的全域土地綜合整治“投入—產(chǎn)出”收益分配機制(圖1)，并在此框架下，形成了4種具有可操作性的政策舉措(圖2)，這些政策對于村集體和地方政府具有較強的激勵作用。

 

　　建立永久基本農(nóng)田整備區(qū)制度。通過建設(shè)永久基本農(nóng)田整備區(qū)，浙江省將全域土地綜合整治工程區(qū)永久基本農(nóng)田周邊的現(xiàn)狀農(nóng)用地、細(xì)碎耕地和零星建設(shè)用地納入基本農(nóng)田整備區(qū)，對符合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求的，同步納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成面積，通過土地整治和耕地質(zhì)量提升等工程性建設(shè)，逐步形成與永久基本農(nóng)田連通連片、設(shè)施統(tǒng)一、質(zhì)量相當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)耕地。
 

 

圖1全域土地綜合整治“投入—產(chǎn)出”分配機制
 

 

圖2創(chuàng)新激勵政策作用機制

 

　　保障鄉(xiāng)村建設(shè)用地需求。浙江省明確，通過建設(shè)用地復(fù)墾新增的耕地和農(nóng)用地面積，可提留不超過20%作為本村規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo);對于確實無法納入村莊建設(shè)用地擴展邊界的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地，允許使用規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)。這意味著村集體通過全域土地綜合整治騰退的建設(shè)用地，可用于農(nóng)村住房和幼兒園、養(yǎng)老院等公益設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

 

　　探索新增計劃指標(biāo)獎勵。浙江省實行存量建設(shè)用地盤活與新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)掛鉤的激勵機制，整治3畝新增耕地即可獎勵1畝計劃指標(biāo)。同時，明確對永久基本農(nóng)田集中連片整治工作考核認(rèn)定的優(yōu)秀縣(市、區(qū))，給予新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)獎勵，對考核前三名的設(shè)區(qū)市分別給予500畝、300畝、200畝用地計劃指標(biāo)獎勵。

 

　　合理分配土地指標(biāo)交易收益。節(jié)余指標(biāo)是實施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程“人、地、錢”良性循環(huán)的關(guān)鍵。浙江省建立了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑平臺，跨縣(市、區(qū))之間節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑在省調(diào)劑平臺交易，并建立最低保護價制度，調(diào)劑平臺最低保護價為每畝50萬元。在實踐中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還探索形成“飛地模式”，將村莊內(nèi)復(fù)墾形成的指標(biāo)“飛入”城區(qū)或工業(yè)區(qū)統(tǒng)一開發(fā)，并取得相應(yīng)的開發(fā)收益。

 

　　全域土地綜合整治的運作模式

 

　　在實踐中，浙江省各地結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c，靈活組合運用激勵創(chuàng)新政策，形成多種運作模式，推動以土地整治為平臺和紐帶的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，有效延長了土地整治的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和生態(tài)鏈。

 

　　農(nóng)業(yè)開發(fā)型。該模式是指以農(nóng)用地整治為重點，實現(xiàn)土地集中連片和質(zhì)量提升，并將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至新型農(nóng)業(yè)開發(fā)主體，實現(xiàn)規(guī)模化農(nóng)業(yè)開發(fā)。同時，新型農(nóng)業(yè)開發(fā)主體可將農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)進行抵押貸款，持續(xù)用于農(nóng)業(yè)開發(fā)投入(圖3)。如：嘉善縣通過農(nóng)用地整治，流轉(zhuǎn)集中連片耕地2萬畝，由村級組織負(fù)責(zé)引導(dǎo)村民將土地流轉(zhuǎn)到村，并與村民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，再委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公司以招商形式引進新型農(nóng)業(yè)主體、農(nóng)業(yè)行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園等項目。

 

圖3農(nóng)業(yè)開發(fā)型全域土地綜合整治模式

 

　　指標(biāo)交易型。該模式通過將未來土地整治產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，向銀行質(zhì)押申請貸款，尋求資金支持，待土地整治完成后，將指標(biāo)出售給其他地區(qū)并獲得收益(圖4)。如：桐鄉(xiāng)市濮院鎮(zhèn)成立濮院鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)公司，由其負(fù)責(zé)鎮(zhèn)域內(nèi)的土地綜合整治。中國農(nóng)業(yè)銀行桐鄉(xiāng)支行、桐鄉(xiāng)市原國土資源局、濮院鎮(zhèn)人民政府、濮院鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)公司簽訂四方協(xié)議。濮院鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)公司以未來產(chǎn)生的土地整治增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)向農(nóng)行桐鄉(xiāng)支行質(zhì)押并申請5400萬元貸款，在獲得貸款資金后，投入土地整治項目，并在整治出土地指標(biāo)后，向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)出售并獲得收益。上述收益在償還銀行貸款和支付相關(guān)費用后，由村集體和濮院鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)公司進行收益分紅。

圖4指標(biāo)交易型全域土地綜合整治模式

 

　　空間重構(gòu)型。該模式以開展土地利用現(xiàn)狀和潛力調(diào)查為基礎(chǔ)，以村莊規(guī)劃為先導(dǎo)，推進零星地塊整并及空間置換騰挪，實現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)與優(yōu)化，提高耕地連片度和建設(shè)用地利用率。這種模式在部分近郊的工業(yè)型城鎮(zhèn)中較為常見，將原有零散建設(shè)用地進行騰退，盤活后的建設(shè)用地指標(biāo)，用于解決農(nóng)民建房、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，剩余指標(biāo)可通過“飛地”形式，從“復(fù)墾飛出地”飛入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“安置飛入地”，進行統(tǒng)一落地，并由政府、“復(fù)墾飛出地”、“安置飛入地”等按比例對開發(fā)收益進行分成(圖5)。如：溫州市大溪鎮(zhèn)的泵和電機產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，但產(chǎn)業(yè)“低、小、散”，違法建筑隨處可見。大溪鎮(zhèn)通過全域土地綜合整治，拆除違法建筑487萬平方米，騰出建設(shè)用地超過4000畝。其中，2000畝用于解決農(nóng)村住房、道路、醫(yī)院、文化設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求;剩余2000畝則通過“飛地模式”，用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。同時，通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，“飛出村”得到收益的20%，“飛入村”得到收益的7%，其余部分由市鎮(zhèn)兩級政府分配。

 

圖5空間重構(gòu)型全域土地綜合整治模式

 

　　產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型。該模式主要針對部分產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、旅游資源豐富的村鎮(zhèn)，采用“土地整治+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”“土地整治+生態(tài)修復(fù)”等“1+N模式”，推進全域土地綜合整治模式(圖6)。其中，村集體組織農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)、古建筑等折價入股，吸引實力較強的開發(fā)商通過資金、管理、品牌等入股，組建“鄉(xiāng)村開發(fā)商”，對全域土地進行綜合整治，并提供特色民俗、旅游線路和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，吸引城市周邊居民進行消費。如：桐廬縣橫村鎮(zhèn)白云村，依托良好生態(tài)環(huán)境，通過閑置資源盤活，以配套設(shè)施、生態(tài)壞境、服務(wù)協(xié)調(diào)等形式，與項目業(yè)主簽訂“資源入股”協(xié)議，凡是來白云村投資發(fā)展高端民宿和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的，該村都以“美麗資源”入股，占股10%，每年保底收入10萬元。
 

 

圖6產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型全域土地綜合整治模式

 

　　幾種模式的比較與思考

　　基于上述4種模式的特點，筆者從適合鄉(xiāng)村、社會資本參與、收益分配類型、金融支持方式等方面進行綜合比較。從類型上看，對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)良好、特色農(nóng)業(yè)較為發(fā)達的區(qū)域，優(yōu)先以農(nóng)業(yè)開發(fā)型的模式為主，吸引新型農(nóng)業(yè)主體參與建設(shè)，通過農(nóng)業(yè)開發(fā)收益分配和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)貸款，提升全域土地綜合整治的積極性;對于旅游資源較好的區(qū)域，按照產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型的模式，重點吸引實力較強的旅游開發(fā)商進入，通過旅游項目開發(fā)分紅收益進行貸款形成現(xiàn)金流。從區(qū)位上看，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會資本需求較少，可盤活建設(shè)用地較多，可優(yōu)先按照指標(biāo)交易型的模式，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)質(zhì)押貸款，形成指標(biāo)交易收益以及投入產(chǎn)出機制;而離中心城區(qū)較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往鄉(xiāng)村工業(yè)較為發(fā)達，但布局較為混亂，應(yīng)以空間重構(gòu)型模式為主，通過招商引資、吸引企業(yè)入園等吸引社會資本，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展分紅收益構(gòu)建“投入—產(chǎn)出”的閉環(huán)。(作者：林倩李紅強)