成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)以實(shí)施土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)為路徑，對(duì)區(qū)域內(nèi)“山水林田湖草沙冰”資源實(shí)施分區(qū)分類管控、全域全要素整治，優(yōu)化“三生空間”布局，提升耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并探索實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)價(jià)值評(píng)估、城市生態(tài)管理以及項(xiàng)目實(shí)施和空間管制的統(tǒng)籌等機(jī)制，全面保障項(xiàng)目落地。

 

　　成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)規(guī)劃的初衷是防止城市粘連發(fā)展，其雛形是2003年編制的成都市城市總體規(guī)劃在主城區(qū)外圍劃示的郊區(qū)農(nóng)村用地。2013年，成都市通過立法嚴(yán)格管控環(huán)城生態(tài)區(qū)，并在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中予以確定，總面積為187平方公里，由沿繞城高速公路兩側(cè)各500米范圍以及周邊七大楔形地塊構(gòu)成(七大楔形地塊由城市生態(tài)斑塊逐漸演變而成)(圖1，圖2)。然而，環(huán)城生態(tài)區(qū)仍存在城市生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量有待優(yōu)化、耕地保護(hù)亟待加強(qiáng)、建設(shè)用地亟須調(diào)減、土地節(jié)約集約利用水平有待提升等問題。為此，成都市開展了環(huán)城生態(tài)區(qū)的土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作。

　　環(huán)城生態(tài)區(qū)土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的整體思路

　　環(huán)城生態(tài)區(qū)作為成都市環(huán)狀生態(tài)保護(hù)屏障，涉及多個(gè)區(qū)縣，不適宜直接分區(qū)單獨(dú)編制規(guī)劃與實(shí)施方案。為保障整治與修復(fù)的整體性和一致性，成都市通過編制土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃，以及總體實(shí)施方案、分區(qū)實(shí)施方案等，系統(tǒng)地推進(jìn)土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作。其中，在總體實(shí)施方案中，為明確考核目標(biāo)，便于后期對(duì)土地綜合整治項(xiàng)目立項(xiàng)，以行政區(qū)劃分11個(gè)環(huán)城生態(tài)區(qū)土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程分區(qū)實(shí)施單元，并對(duì)應(yīng)11個(gè)分區(qū)規(guī)劃與分區(qū)實(shí)施方案，各分區(qū)具體任務(wù)在分區(qū)規(guī)劃和分區(qū)實(shí)施方案中確定并據(jù)實(shí)驗(yàn)收。通過規(guī)劃、實(shí)施方案的編制和項(xiàng)目分區(qū)統(tǒng)籌，成都市理順了環(huán)城生態(tài)區(qū)農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設(shè)三類用地的空間關(guān)系，劃定了農(nóng)田整治區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)、建設(shè)用地區(qū)，優(yōu)化了各類用地布局，化解環(huán)城生態(tài)區(qū)建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)的空間矛盾，并建立了項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、審批、驗(yàn)收和實(shí)施成效評(píng)估等監(jiān)管全鏈條閉環(huán)管理。同時(shí)，通過規(guī)劃“一張圖”對(duì)區(qū)域內(nèi)地塊的圖斑實(shí)施數(shù)量、空間及進(jìn)程等維度進(jìn)行管控，加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃銜接及“一張圖”核對(duì)，并納入市級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。目標(biāo)是將環(huán)城生態(tài)區(qū)打造為“可進(jìn)入、可參與、可感知、可閱讀、可欣賞、可消費(fèi)的高品質(zhì)環(huán)城公園”，建成“中心城區(qū)重要的生態(tài)隔離區(qū)”、“超大城市近郊高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)典范區(qū)”、“城市未來美好生活的體驗(yàn)空間”(圖3)。
 

 

圖3土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)閉環(huán)管理圖

 

　　具體做法

　　總體規(guī)劃引領(lǐng)，分區(qū)規(guī)劃細(xì)化任務(wù)目標(biāo)。一是通盤考慮，理順“三生”空間關(guān)系。總體規(guī)劃明確了區(qū)域內(nèi)農(nóng)田整治區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)、建設(shè)用地區(qū)管控范圍與空間規(guī)模，確定總體約束性目標(biāo)，并分區(qū)域科學(xué)制定土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)方案(圖4)。其中，確定農(nóng)田整治區(qū)10.10萬畝，全方位塑造環(huán)城生態(tài)區(qū)的農(nóng)田景觀;確定生態(tài)修復(fù)區(qū)9.87萬畝，重點(diǎn)開展生態(tài)要素系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)功能的整體修復(fù)等整治任務(wù);確定建設(shè)用地區(qū)8.11萬畝，推動(dòng)建設(shè)用地減量和功能布局優(yōu)化。二是聚焦分區(qū)特點(diǎn)，優(yōu)化細(xì)化用地布局。分區(qū)規(guī)劃落實(shí)了總體規(guī)劃下達(dá)的約束性指標(biāo)，確定了區(qū)域內(nèi)所有地塊的圖斑用途，并根據(jù)最新國(guó)土空間規(guī)劃用地用海分類形成規(guī)劃“一張圖”，將分區(qū)規(guī)劃納入中心城區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行。三是嚴(yán)格規(guī)劃銜接。擬將總體規(guī)劃確定的環(huán)城生態(tài)區(qū)耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、建設(shè)用地控制指標(biāo)和范圍，以及分區(qū)規(guī)劃確定的“一張圖”等納入成都市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃。

 

圖4環(huán)城生態(tài)區(qū)三大分區(qū)圖

 

　　編制實(shí)施方案，落實(shí)規(guī)劃任務(wù)。一是編制總體實(shí)施方案，深化土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，提出整治方案，測(cè)算資金分析效益，制定實(shí)施計(jì)劃和保障措施，創(chuàng)新評(píng)估監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)。二是分區(qū)量化項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)現(xiàn)科學(xué)精細(xì)管理。在總體實(shí)施方案的指引下，各區(qū)編制分區(qū)實(shí)施方案。分區(qū)實(shí)施方案圍繞區(qū)域內(nèi)耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題，進(jìn)行土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的潛力、必要性與可行性分析，在三大分區(qū)內(nèi)按照實(shí)施項(xiàng)目類型，進(jìn)行整治任務(wù)的劃分，做到可量化、可統(tǒng)計(jì)、可考核、可管理。分區(qū)內(nèi)項(xiàng)目一般包括農(nóng)用地整治項(xiàng)目、生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目、建設(shè)用地整治項(xiàng)目，所有項(xiàng)目采用圖斑精細(xì)化管理，明確項(xiàng)目具體內(nèi)容和工程措施，并確定各整治單元的交地時(shí)間。

 

　　建立項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施及資金籌措機(jī)制。一是構(gòu)建多部門聯(lián)合、信息化支撐、多手段配合的土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、監(jiān)督體系。成都市成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)席會(huì)和調(diào)度會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)城生態(tài)區(qū)各項(xiàng)工作。其中，成都市規(guī)劃和自然資源局履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)牽頭組織實(shí)施;各部門依據(jù)職能對(duì)具體工程設(shè)計(jì)方案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查備案;各區(qū)政府(管委會(huì))是耕地保護(hù)目標(biāo)和拆遷交地的責(zé)任主體;成都天府綠道公司作為實(shí)施主體，與相關(guān)部門共同推進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、批復(fù)、實(shí)施、變更、驗(yàn)收、備案及管護(hù)。為防止土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目“拼盤化”，成都市以批復(fù)的分區(qū)實(shí)施方案為依據(jù)，以自然地理邊界、實(shí)體地物邊界、要素管理邊界、行政邊界等綜合確定項(xiàng)目區(qū)和實(shí)施單元，按片區(qū)及標(biāo)段進(jìn)行項(xiàng)目綜合立項(xiàng)。二是項(xiàng)目實(shí)施資金分為兩部分：市縣政府財(cái)政資金和國(guó)有平臺(tái)公司資金。其中，市縣政府資金主要用于建設(shè)用地拆除，來源于環(huán)城生態(tài)區(qū)周邊區(qū)域建設(shè)用地容積率提升和地價(jià)增值所實(shí)現(xiàn)的土地出讓收益;國(guó)有平臺(tái)公司資金主要用于生態(tài)景觀投資、農(nóng)用地整治及水系整治修復(fù)等投資，依靠環(huán)城生態(tài)區(qū)內(nèi)消費(fèi)場(chǎng)景的運(yùn)營(yíng)收入來平衡。

 

　　實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，構(gòu)建綜合監(jiān)測(cè)體系。一是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。將規(guī)劃地類、建設(shè)用地拆除復(fù)墾、未利用地復(fù)耕、綠道水系等重要圖層納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”空間信息管理平臺(tái)，按項(xiàng)目位置、規(guī)模、質(zhì)量等進(jìn)行圖斑精細(xì)化管理，建立項(xiàng)目實(shí)施狀態(tài)的矢量化比對(duì)和反饋調(diào)整機(jī)制。同時(shí)，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各市級(jí)部門共同參與、組織協(xié)調(diào)，結(jié)合“一張圖”進(jìn)行圖斑精細(xì)化監(jiān)管，確保項(xiàng)目規(guī)范、有序和創(chuàng)新實(shí)施。二是構(gòu)建多要素監(jiān)測(cè)體系，量化評(píng)價(jià)實(shí)施效果。系統(tǒng)開展包括植物、動(dòng)物、非生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)本地調(diào)查、生態(tài)系統(tǒng)組成與結(jié)構(gòu)變化調(diào)查，綜合開展交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化旅游資源、視覺景觀資源調(diào)查分析，根據(jù)土地利用、綠色基礎(chǔ)設(shè)施布局、景觀組成、人類活動(dòng)強(qiáng)度等，確定210個(gè)監(jiān)測(cè)樣點(diǎn)(區(qū))。同時(shí)，建立生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值評(píng)價(jià)工作機(jī)制，引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，核算實(shí)施前、中、后的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值。三是夯實(shí)權(quán)責(zé)，突出部門聯(lián)合和分層驗(yàn)收。環(huán)城生態(tài)區(qū)項(xiàng)目驗(yàn)收按照單要素項(xiàng)目(子項(xiàng)目)驗(yàn)收、分區(qū)驗(yàn)收和項(xiàng)目總體驗(yàn)收、省廳復(fù)核備案的方式進(jìn)行。（作者：李紫薇 趙廣德 舒建英）